Arbeitsmarktpolitik im europäischen Vergleich

Quelle: Hans H. Bass / Robert Ernst-Siebert, Arbeitsmarktpolitik im europäischen Vergleich, in: wisu – das wirtschaftsstudium, Heft 11, November 2005, S. 1364-1368 (Ko-Autor: Robert Ernst-Siebert)

Arbeitsmarktpolitik im europäischen Vergleich

Die Suche nach dem richtigen "Rezept" zur Behebung der hohen Arbeitslosigkeit in Deutschland dauert an – auch nach der Bundestagswahl. Dabei richtet sich der Blick immer wieder ins Ausland. Als Vorbilder werden in Europa vor allem Dänemark, Großbritannien und (bis vor kurzem) die Niederlande genannt.

Da die einzelnen Länder die zentrale Zielgröße der Arbeitsmarktpolitik, die Arbeitslosenquote, unterschiedlich definieren, wird für internationale Vergleiche die nach den Richtlinien der ILO (International Labour Organisation) ermittelte Quote herangezogen. Im Zähler dieser "standardisierten" Arbeitslosenquote steht die Anzahl der Personen, die dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen und nicht mindestens eine Stunde pro Woche gegen Lohn arbeiten; im Nenner steht die Zahl aller Erwerbspersonen (Arbeitnehmer, Selbstständige, Arbeitslose). Die Erhebung erfolgt durch Stichproben. Aus systematischen Gründen führt die ILO-Methode zu geringeren Quoten als die Methode der Bundesagentur für Arbeit (BfA).

Neben der Bestandsgröße der Arbeitslosigkeit sind auch die Stromgrößen relevant. Ein Bild Joseph Schumpeters illustriert dies: Die Arbeitslosen befinden sich nicht in einem Container, sondern in einem fahrenden Omnibus – an jeder Station steigen einige ein, andere steigen aus. Wenn auch die Zahl der Mitfahrenden im Omnibus konstant bleibt – die Besetzung wechselt. Durch Neuzugänge aus den Reihen der Schulabgänger oder durch Entlassungen füllt sich der Omnibus, die Wiederaufnahme eines Beschäftigungsverhältnisses oder Pensionierungen leeren ihn. Je größer die Inflows / Outflows bei gegebener Bestandsgröße, desto geringer ist der Anteil der Langzeitarbeitslosen und desto höher die Anpassungsfähigkeit der Beschäftigung an strukturelle Veränderungen. Als langzeitarbeitslos gilt, wer länger als ein Jahr ununterbrochen arbeitslos ist.

In Deutschland ist die standardisierte Arbeitslosenquote seit 2000 stetig angestiegen; die Arbeitsmarktdynamik ist gering. Ist die günstigere Situation in anderen Ländern (siehe Tabelle) auf den Einsatz anderer arbeitsmarktpolitischer Instrumente zurückzuführen?

Der Arbeitslosen-Omnibus – wie andere den Ausstieg beschleunigen

Ein Teil der Arbeitslosigkeit resultiert aus der Suche nach der richtigen Tür zum Ausstieg aus dem Arbeitslosen-Omnibus und zum Einstieg in ein Beschäftigungsverhältnis (friktionelle Arbeitslosigkeit). Vor allem drei Instrumente beschleunigen den Übergang: Information, eine effektive Vermittlung und die Absenkung von Lohnersatzleistungen, wenn sie eine höhere Eigenaktivität der Arbeitssuchenden erzwingen können.

Für die Arbeitsvermittlung wurden 2003 in Dänemark 0,11 % und in Großbritannien 0,14 % des BIP aufgewendet. Die dänische Arbeitsmarktpolitik, 1993 in dieser Form eingeführt, gibt den Arbeitslosen das Recht auf individualisierte, beratungsintensive Vermittlung und fordert zugleich eine hohe Eigenaktivität der Arbeitssuchenden ein, bei Strafe des Entzugs der Lohnersatzleistungen. Ansonsten ist die Übergangszeit zwischen zwei Beschäftigungsverhältnissen finanziell jedoch stark abgesichert, mit Netto-Ersatzraten von bis zu 90 % – teilweise durch gewerkschaftlich organisierte Versicherung, teilweise durch Steuern finanziert.

Eine ähnliche aktivierende Politik – individuelle Beratung gekoppelt mit strengen Anforderungen an Eigenaktivität und Zumutbarkeit – kennzeichnet den "New Deal" der britischen Arbeitsmarktpolitik seit 1997, jedoch mit weitaus geringerer finanzieller Absicherung als in Dänemark und höheren Anforderungen an die Eigenaktivität – hier müssen bis zu zwei Arbeitsaufnahmeinitiativen pro Woche nachgewiesen werden.

In Deutschland werden nur 0,05 % des BIP für Arbeitsvermittlung aufgewendet (2003) – mit der Konsequenz einer im Vergleich zu Dänemark und Großbritannien weniger individualisierten Vermittlungsarbeit. Mit der Einführung des personalintensiven Fallmanagements in der Bundesagentur für Arbeit wurde jetzt in Deutschland ein ähnlicher Weg wie in den beiden Nachbarländern beschritten – allerdings mit einer schwierigeren Ausgangslage wegen der höheren Langzeitarbeitslosigkeit. Obsolet gewordene Fähigkeiten und die Gewöhnung an ein Leben mit staatlicher Unterstützung (und etwaiger Schwarzarbeit) lassen in diesen Fällen Information, Ansporn und Sanktion ins Leere laufen. Auch Erfolgsländer wie Dänemark haben dafür kein Allheilmittel. Neben der beruflichen Rehabilitation und der verpflichtenden Qualifizierung scheint eine Transformation von "informellen" Jobs in Beschäftigungsverhältnisse, die langfristige soziale Sicherung begründen, erforderlich (etwa Legalisierung der Schwarzarbeit durch finanzielle Anreize).

Auch unternehmensseitig kann die rasche Einrichtung neuer Arbeitsverhältnisse blockiert sein. Der Spielraum, ein Arbeitsverhältnis auch wieder lösen zu können, gilt als entscheidend für die Geschwindigkeit, mit der neue Arbeitsverhältnisse geschaffen werden. Häufig wird eine starke Reglementierung, beispielsweise ein starker Kündigungsschutz in Deutschland als künstliche Verringerung der Umschlagsintensität gegeißelt und der dänischen Flexibilität gegenübergestellt. Tatsächlich wechselt in Dänemark statistisch gesehen ein Drittel der Beschäftigten einmal im Jahr den Arbeitsplatz. Kündigungsschutz gibt es in der von KMU dominierten dänischen Volkswirtschaft kaum.

Es ist umstritten, ob zyklusübergreifend das dänische Modell dem deutschen Modell (weniger Einstellungen im Aufschwung, aber auch weniger Entlassungen im Abschwung) überlegen ist. Allerdings ist ohnehin für knapp zwei Millionen deutsche Kleinunternehmen der Kündigungsschutz ebenfalls nicht relevant. Jedenfalls wird in der öffentlichen Diskussion die Bedeutung der derzeitigen Regulierungsdichte für die Arbeitslosigkeit vermutlich stark überschätzt. Ökonometrische Analysen jedenfalls konnten auch im Länderquerschnitt (alle OECD-Länder, 22 Indikatoren) keinen nennenswerten Zusammenhang finden (Logeay 2003).

Richtig jedoch ist, dass das deutsche System die insider (die Beschäftigten) bevorzugt, die outsider (die Arbeitslosen) benachteiligt – allerdings kann es dadurch zu einem vergleichsweise hohen betriebsspezifischen Gebrauchswert der Arbeitskraft gelangen. Das so akkumulierte Humankapital erhöht auch die Innovationsfähigkeit. Jedoch machen in Dänemark vorübergehende Entlassungen mit späterer Wiedereinstellung im selben Betrieb 40 % der Zu- und Abgänge in die Arbeitslosigkeit aus, so dass auch hier eine gewisse Akkumulation betriebsspezifischen Wissens gewährleistet ist.

Mismatches – wie andere sie korrigieren

"Arbeit" ist kein homogenes Gut, es gibt daher nicht nur einen Arbeitsmarkt, sondern viele insbesondere nach Qualifikation unterschiedene Teilarbeitsmärkte. Da wachsende Volkswirtschaften einem permanenten Strukturwandel unterliegen, verschieben sich die angebotenen und nachgefragten Mengen zwischen den Teilarbeitsmärkten; es können dadurch Übernachfrage auf einem und Überangebot an Arbeit auf einem anderen Teilarbeitsmarkt nebeneinander existieren (mismatch). Neben den qualifikatorischen Mismatches gibt es auch regionale, saisonale und portionale: etwa durch die Bindungen der Menschen an ihre Heimat, die kurzzeiteigen Arbeitsspitzen in der Landwirtschaft, den Teilzeitwunsch junger Mütter. Über den Preismechanismus generiert der Markt selbst eine Umordnung der Arbeitskräfte: steigende Lohnsätze in Boombranchen und Boomregionen, sinkende Lohnsätze in Altindustrien. Vor allem drei Gründe können die individuelle Anpassung an veränderte Arbeitsmarktgegebenheiten jedoch blockieren: es kann an der Transparenz der Märkte fehlen, die incentives/disincentives sind nicht stark genug, die erforderliche Qualifikation kann fehlen.

Arbeitsmarktpolitisch erfolgreiche Volkswirtschaften fördern daher die Bereitschaft und die Fähigkeit von Arbeitslosen, sich auf andere Tätigkeiten, Orte und Beschäftigungszeiten einzulassen – durch Umschulungen, mit finanziellen Anreizen zur Arbeitsaufnahme in einem neuen Beruf und mit Starthilfen für den Weg in die Selbstständigkeit. Mehr als ein Drittel der öffentlichen Ausgaben für Arbeitsmarktprogramme fließen in Dänemark und in den Niederlanden in Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik (im engeren Sinne), wie Training und Rehabilitation. Dieser Aktivitätsgrad der Arbeitsmarktpolitik ist in Großbritannien (20 %) und Deutschland (25 %) erheblich niedriger.

Jedoch ist für die arbeitsmarktpolitische Bewältigung des globalisierungsbedingt immer schneller werdenden Strukturwandels auch langer Atem erforderlich. Mismatches durch mangelnde Qualifikation für zukunftsfähige Jobs erfordern ein auf ubiquitär einsetzbare Fähigkeiten gerichtetes Bildungssystem ebenso wie einen Staat, der den Menschen den Mut zum Ausprobieren neuer Wege gibt: "Wir sollten damit aufhören, bestimmte Arbeitsplätze zu schützen", forderte in diesem Sinne Sir Peter Torry, der britische Botschafter in Deutschland (FR, 11.05.2004), "und wir sollten uns statt dessen auf die Absicherung der Menschen konzentrieren."

Grenzen der aktiven Arbeitsmarktpolitik

Arbeitsplätze, in die Arbeitslose gelenkt werden könnten, stehen in Deutschland gegenwärtig allerdings kaum zur Verfügung. Während in Großbritannien und den Niederlanden zwei bis drei Arbeitslose auf eine offene Stelle treffen, sind es in Deutschland derzeit fünfzehn pro offene Stelle (BfA-Methode). Daher stößt hier die aktive Arbeitsmarktpolitik auf Grenzen. Können, wie die politischen Extrempositionen fordern, in dieser Situation nur noch Lohnsenkung bzw. Arbeitszeitverkürzung helfen?

Lohnsenkung

Arbeitslosigkeit ist teilweise auf einen Reallohnsatz zurückzuführen, der durch Tarifverträge oder staatliche Mindestlöhne über dem Gleichgewichtslohnsatz des betreffenden Arbeitsmarktsegmentes gehalten wird. Man bezeichnet dies als "klassische Komponente" der Arbeitslosigkeit: Entsprechend dem klassischen Marktmodell kommt es nicht zu einer Markträumung. Erwerbspersonen, die bereit sind, unterhalb des regulierten Lohnsatzes zu arbeiten, kommen auf dem formellen Markt nicht zum Zuge; in der Regel entsteht ein Schwarzarbeitsmarkt. Durch eine Annäherung des regulierten Lohnsatzes an den Gleichgewichtslohnsatz würde ein Teil der Arbeitslosigkeit statistisch eliminiert.

Aus guten Gründen gibt es internationale Konventionen, die die Assoziationsfreiheit der Beschäftigten garantieren. Aus ebenso guten Gründen ist in vielen Ländern die Tarifautonomie der Sozialpartner verfassungsrechtlich geschützt. Dennoch wirkt die Politik auf die Lohnsetzung ein, vor allem auf zwei Wegen. Erstens erhöht die Absenkung öffentlicher Lohnersatzleistungen ("Arbeitslosengeld") den Druck auf die Gewerkschaften, Arbeit zu Lohnsätzen zuzulassen, die unterhalb des regulierten Lohnsatzes, aber oberhalb der Lohnersatzleistungen liegen. Zweitens kann in konzertierten Aktionen mit den Sozialpartnern Lohnzurückhaltung ausgehandelt werden. Dies ist in den Niederlanden in den 1990er Jahren praktiziert worden, und verbesserte zunächst die Wettbewerbsfähigkeit niederländischer Unternehmen erheblich, was wiederum in einem Beschäftigungsanstieg resultierte.

Eine Lohnsenkung hat aber zwei Konsequenzen, die mitbedacht sein wollen. Erstens, generelle Lohnzurückhaltung führte in den Niederlanden zu einem arbeitsintensiven Wachstum mit geringem Produktivitätsfortschritt. Der arbeitssparende technische Fortschritt wurde durch das Ausbleiben der "Produktivitätspeitsche Lohn" (Kleinknechthypothese) gedrosselt. Zweitens, Lohnfindung für einfache Arbeit allein auf dem Markt kann den Lohnsatz leicht unter ein gesellschaftlich akzeptables Minimum drücken – weshalb in Dänemark Subventionen für Niedriglöhne gewährt werden und in Großbritannien ein Mindestlohn von etwa 7 Euro gilt. Das Subventionsmodell hat den Vorteil, dass die marktliche Allokation nicht behindert wird, das Mindestlohnmodell hat den Vorteil, einen individuellen Anreiz zur Arbeitsaufnahme im formellen Sektor zu bieten.

Arbeitszeitverkürzung

Häufig wird argumentiert, dass die vorhandene Arbeitszeit auf möglichst viele Schultern verteilt werden soll – durch eine Verkürzung der Wochenarbeitszeit oder der Lebensarbeitszeit. Damit wird ein Teil des Arbeitsangebotes vom Markt genommen (passive Arbeitsmarktpolitik). Durch Frühverrentung sinkt statistisch die Arbeitslosenquote, hinsichtlich der Staatsausgaben jedoch kommt es zu einer Umschichtung der Belastung von der Arbeitslosenkasse zur Rentenkasse. Ob eine Verkürzung der Wochenarbeitszeit in gleichem Maße zur Einstellung zusätzlicher Arbeitskräfte führt, ist wegen der zu erwartenden höheren Rüstkosten umstritten.

In den Niederlanden wurden in den 1990er Jahren viele ältere und gesundheitlich weniger leistungsfähige Arbeitnehmer durch Frühverrentung dem Arbeitsmarkt entzogen. Inzwischen ist es bei der Partizipationsrate (Erwerbspersonen als Anteil an den Menschen im arbeitsfähigen Alter, 15 bis 64 Jahre) zu einer Trendwende gekommen. Geblieben ist allerdings die hohe Teilzeitquote (Anteil der unter 30 Stunden in der Woche Arbeitenden an der Gesamtzahl der Beschäftigten). Dadurch entsteht Zeitwohlstand, aber nicht unbedingt wirtschaftliches Wachstum im konventionellen Sinn. Das niederländische Modell hat daher stark an Überzeugungskraft verloren.

Auf dem Weg zu einem Konsensmodell der Arbeitsmarktpolitik?

Für die nordwest-europäischen Erfolgsmodelle ("Polder-Modell", "New Labour", "Flexicurity") gab es in der Vergangenheit viel Beifall. Manchmal, wie in den Niederlanden, waren die Erfolge nicht robust. Aber Flexibilität durch unkonventionelle Arbeitszeitaufteilung und die Koppelung von sozialer Sicherung an hohe Aktivierungsanstrengungen sind über den Tag hinaus wegweisend. Auch das deutsche Modell scheint sich in jüngster Zeit dem vergleichsweise erfolgreichen nordwesteuropäischen Konsensmodell anzunähern. Reicht dies?

Grenzen der Arbeitsmarktpolitik

"Wir sind vielleicht ein bisschen naiv davon ausgegangen", erklärte Jobst Fiedler, als Unternehmensberater von Roland Berger Mitglied der Hartz-Kommission, den bislang ausgebliebenen durchschlagenden Erfolg der neuen Arbeitsmarktpolitik in Deutschland, "dass die Umsetzung der Reform in einer Aufschwungphase erfolgt. Wir hätten stärker darauf hinweisen müssen, dass verbesserte Verfahren der Vermittlung und Zeitarbeit nur dann voll wirken, wenn es eine gewisse Arbeitsmarktdynamik gibt." (Der Stern Nr. 31 / 28.07.2005, S. 21)

Überraschend ist diese Erkenntnis nicht – denn Arbeitsmarktpolitik ist mikroökonomische Politik. Der internationale Vergleich zeigt: Mikroökonomische Politik war dann erfolgreich, wenn die makroökonomischen Bedingungen dies zuließen. Die "neue Arbeitsmarkpolitik" in Dänemark wurde 1993 eingeführt – auf der Welle eines konjunkturellen Aufschwungs. Der britische New Deal von 1997 folgte einem schon seit 1993 starken Wachstum der Volkswirtschaft, ausgelöst durch Pfundabwertung, beschleunigten sektoralen Strukturwandel zur postindustriellen Dienstleistungsgesellschaft und expansive Wirtschaftspolitik. Die Niederlande flankierten ihre arbeitsmarktpolitische Wende außenwirtschaftlich mit einer leichten Unterbewertung des Gulden gegenüber der D-Mark.

Inzwischen liegt die Beschäftigungsschwelle, das heißt der Wert des BIP-Wachstums, ab dem auch die Beschäftigung zunimmt, in Deutschland bei 1,0 Prozent – und damit nur halb so hoch wie in Großbritannien und fast auf US-amerikanischem Niveau. Dies ist allerdings eine für die wachstumsschwache deutsche Wirtschaft immer noch zu hohe Messlatte. Effektive Arbeitsmarktpolitik generiert offenbar nicht selbsttätig die Lösung der Arbeitsmarktprobleme, sie bedarf einer ergänzenden Konjunktur-, Wachstums- und Innovationspolitik.